Рассмотрение законопроекта о порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения в Г.Думе и Г.Совете в 1910 г. — Официальный сайт Яны Седовой
Рассмотрение законопроекта о порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения в Г.Думе и Г.Совете в 1910 г.

Рассмотрение законопроекта о порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения в Г.Думе и Г.Совете в 1910 г.

Несмотря на то, что вопрос о национальной политике П.А. Столыпина, в том числе о политике в отношении Финляндии, хорошо освещен в исторической литературе[1], важнейший закон «О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения» обычно рассматривается не в отдельности, а в рамках общего курса[2]. Между тем, ход рассмотрения законопроекта в комиссиях и общем собрании Государственной Думы и Государственного Совета, а также изменения, внесенные Думой, представляют самостоятельный интерес. Кратко эти аспекты были рассмотрены в сборнике «П. А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы»[3], однако формат этого издания не предполагает подробного описания и анализа обстоятельств, сопутствовавших принятию закона.

Законопроект, о котором идет речь, был составлен учрежденной в 1909 г. русско-финляндской комиссией под председательством Государственного Контролера П.А. Харитонова. При этом финляндские члены комиссии законопроект не одобрили и составили особое мнение[4].

Законопроект устанавливал (ст.1), что если касающиеся Финляндии законы касаются и Империи, то они издаются в порядке общеимперского законодательства. Внутренние же дела этого края решаются в порядке особого (финляндского) законодательства.

Общеимперский порядок законодательства означал проведение законопроектов через Г. Думу и Г. Совет с последующим утверждением Монархом. Потому Финляндия получала представительство в имперских законодательных учреждениях: в Г. Совете – 1 члена по выборам от сейма, в Г. Думе – 4 по выборам от сейма и еще 1 от русских подданных.

Законопроект содержал и перечень вопросов (ст.2), подлежащих разрешению в общеимперском законодательном порядке, включавший 17 пунктов. По этим вопросам сейму предоставлялась совещательная роль.

Правительство отмечало, что этот перечень – «не более как законодательная программа», принятие которой «отнюдь не означает приступа к немедленному осуществлению всех ее деталей». «Будет соблюдена постепенность и осторожность» в реформах. Указывалось, что «проект вовсе не задается планами ни нарушения внутренней автономии Финляндии, ни денационализации финнов, ни посягательства на их культуру. Все подобные толкования проекта неправильны и тенденциозны»[5].

Само внесение законопроекта в Г. Думу состоялось исключительным образом – повеление о внесении законопроекта исходило от Императора (особый Высочайший Манифест 14 марта 1910 г.). Тем же Манифестом Сейму предлагалось в месячный срок составить свое заключение по содержанию законопроекта для передачи Г. Думе и Г. Совету.

Сейм отнесся к законопроекту с негодованием. Был составлен даже не отзыв, а скорее письменное обращение к Николаю II. В самом документе оговаривалось, что это – не заключение Сейма, что Сейм свое заключение по этому вопросу давать не будет, т.к. законопроект идет неверным порядком и должен был быть передан Сейму не на заключение, а на рассмотрение. По мнению Сейма, не только в содержании, но даже в самом способе издания законопроекта уже содержалось нарушение финляндской конституции[6].

Отметим необычные обстоятельства обсуждения этого законопроекта в думской комиссии. В первом заседании председатель комиссии обратился к сочленам с речью, в которой сообщил, что Государь желает, чтобы комиссия работала «энергично»[7]. Действительно, сторонники законопроекта, включая представителей Правительства, попросту молчали, не отвечая на доводы оппозиции и не давая ей затягивать рассмотрение вопроса бесконечными спорами. Оппозиция была возмущена этим молчанием, и в начале третьего заседания было оглашено ее заявление об отказе принимать участие в дальнейшей работе[8]. Без оппозиции работа пошла действительно «энергично». Комиссия не стала разбираться не обсуждала ни вопрос о государственности Финляндии, ни вопрос о том, есть ли в Финляндии особая конституция. Единственный юридический вопрос, которым задалась комиссия, — это о праве общеимперской государственной власти на издание законов, распространяющих свое действие на Финляндию. На основании прецедентов этот вопрос был решен утвердительно[9].

Что касается Г. Совета, то, благодаря ясно выраженной воле Николая II, это учреждение, затягивавшее рассмотрение всех существенных реформ Правительства Столыпина, в данном случае тоже работало «энергично», причем настолько, что начал рассмотрение законопроекта в комиссии еще до того, как по нему начались прения в Г. Думе.

Перед началом рассмотрения законопроекта в Г. Думе его сторонники обвиняли оппозицию в намерении организовать обструкцию, чтобы не дать рассмотреть финляндский законопроект в текущую сессию. Поэтому председатель комиссии по финляндскому вопросу П.Н. Крупенский заранее заявил одному из журналистов, что будут найдены средства для борьбы с обструкцией[10]. Впрочем, единственным оратором, чьи действия давали серьезный повод говорить об обструкции, был П.Н. Милюков, то и дело появлявшийся на кафедре. Милюков мастерски владел финляндской темой («Я был хорошо вооружен знанием специальной литературы о предмете», — писал он впоследствии[11]), и, возможно, ему просто захотелось на этом законопроекте развернуться во всю ширь своего красноречия. Однако некоторые его пассажи действительно заставляют предположить искусственное затягивание речи[12].

Главной из мер, предпринятых большинством для ускорения прохождения законопроекта, было предложение комиссии признать законопроект спешным, т.е. провести его по упрощенной процедуре. Как правило, в практике III Думы спешность применялась к вермишельным законопроектам, поэтому оппозиция заявляла, что проект «поставлен был на один уровень с законодательными мелочами»[13] и «проводится «вермишельным» способом»[14].

Возмущение оппозиции по поводу признания законопроекта спешным нельзя назвать справедливым: применить спешность к вопросу особой важности более корректно, чем признать якобы спешным мелкий законопроект, чтобы поскорее с ним разделаться.

В конце концов оппозиция покинула и общее собрание Думы так же, как она недавно покинула комиссию. Некоторые более умеренные депутаты тоже были возмущены той чрезвычайной спешкой, с которой рассматривается законопроект. В частности, в кулуарах кн. В.В. Тенишев сказал: «проводить важнейший законопроект с кавалерийской быстротой – недостойно народных представителей»[15].

Важной составляющей прений по законопроекту стал юридический спор. Юридическую правомерность законопроекта попытался обосновать Г.Г. Замысловский. Эта попытка оказалась неудачной: оратор использовал аргументы, давно опровергнутые в литературе по финляндскому вопросу (отсутствие в Финляндии конституции или, по крайней мере, непризнание ее Александром I; лингвистические доводы Кесаря Ордина[16] о том, что в начале XIX века слово «конституция» значило «устав, учреждение, установление», а «коренные законы» означают всего лишь давние законы). Такого рода доводами Замысловский дал оппозиции повод для насмешек в свой адрес: Милюков намекнул, что Замысловский не вполне подготовился к своей речи[17], а В.А. Маклаков говорил о «старом арсенале, уже давно сданном за ветхостью в ученый архив»[18].

Итак, никаких весомых доводов против существования финляндской конституции выдвинуто не было. Поэтому главный вопрос прений заключался в другом: обязательна ли для России финляндская конституция? Если да, то настоящий проект незаконен вместе с манифестом 3 февраля 1899 г. и законом 20 мая 1908 г. Нетрудно заметить, что этот вопрос сводится к вопросу о том, чем является Финляндия – государством или провинцией: в своей провинции мы властны делать что угодно, а в дела чужого государства вмешиваться не вправе.

Этот вопрос не был разрешен даже в юридической литературе того времени. Было три точки зрения[19] на этот вопрос:

  • Лео Мехелин и некоторые его единомышленники характеризовали отношения их края к России как личную или реальную унию. Это-де два независимых государства, единственным связующим звеном между которыми является русский Император; Финляндия подчиняется не Российской Империи, а лишь ее Государю.
  • Б.Н. Чичерин и другие ученые считали, что Финляндия – несуверенное государство.
  • Наконец, еще одна группа авторов (Н.М. Коркунов, Н.С. Таганцев) считала Финляндию автономной провинцией.

В Думе нашлись приверженцы второй и третьей точек зрения.

Если Финляндия – зависимое от России государство, то настоящий законопроект производит государственный переворот, о чем оппозиция откровенно и заявляла[20]. Милюков сравнивал законопроект с разделами Польши и говорил, что нельзя сравнивать его даже с аннексией Боснии или Трансвааля»[21].

Но если Финляндия – провинция, то в законопроекте нет ничего из ряда вон выходящего. Соглашаясь, что краю дарована конституция, Председатель Совета Министров Столыпин и кн. Тенишев указывали, что она не может рассматриваться сама по себе, независимо от отношений Финляндии к Империи («провинциальная» конституция, по выражению Столыпина[22]). «Финляндская конституция может быть признаваема только постольку, поскольку она не противоречит началу единства России»[23].

Объяснительная записка к настоящему законопроекту указывала на то, что на Боргоском сейме имел место не двусторонний договор, а односторонняя Монаршая милость[24]. Следовательно, в таком же одностороннем порядке можно изменять законодательство, определяющее взаимоотношения Финляндии и России.

Довод об односторонности и другие положения объяснительной записки бар. А.Ф. Мейендорф назвал «ухищрениями», благодаря которым «эта записка будет и останется памятником юридического творчества нашего теперешнего Правительства и не будет памятником национальной гордости – за это я вам ручаюсь»[25]. Оратор говорил, что «монаршее обещание должно быть еще гораздо строже соблюдено, чем всякий договор»[26].

Оппозиция утверждала, что законопроект нарушает обещания, данные Финляндии русскими Монархами, начиная от заявлений Александра I и кончая обещанием Николая II финляндским земским чинам приостановить правила 3 февраля 1899 г.[27]

Слабость теоретических доводов сторонники законопроекта закрепляли не менее слабым практическим: ссылаясь на ряд примеров, они доказывали, что на практике порядок общегосударственного законодательства без участия сейма имеет место относительно разнообразных вопросов – монеты, таможни и т.д. с самого присоединения Финляндии. Потому утверждалось, что законопроект ничего нового не вносит, лишь закрепляя существующий порядок[28]. Довод этот очень слаб потому, что прецеденты нарушения финляндской конституции не являются основанием для новых ее нарушений.

Вероятно, юридически правота была на стороне оппозиции. Несомненно, законопроект нарушал финляндскую конституцию, неоднократно признанную русскими Монархами. Попытки сторонников законопроекта подвести юридическую основу под это нарушение выглядят слабыми.

Рассмотрим важнейшие доводы оппозиции против законопроекта.

По мнению левых, прежде совершения «государственного переворота» сначала следовало исчерпать все законные средства[29], то есть внести настоящий законопроект в финляндский сейм, о чем этот сейм и просил.

Юридическое основание таково: законопроект, несомненно, изменяет ст. 2 Основных Законов, часть которой (Финляндия управляется на основании особых установлений и особого законодательства) имеет ссылочный характер и отсылает к Основным Законам Финляндии. Поэтому изменение ст. 2 должно проводиться не только через русские законодательные учреждения, но и через сейм, иначе это был бы государственный переворот[30].

«Вам открывают дверь, а вы рядом с ней стараетесь проломить стену», — говорил Милюков[31].

Однако этот путь был тупиковым. Невероятно было бы провести ограничение прав Финляндии руками самой Финляндии, бурлившей сепаратистскими настроениями.

Рассмотрим основные доводы сторонников законопроекта.

Сторонники законопроекта подчеркивали несправедливость того, что Финляндия не несет общегосударственных повинностей[32]. За примерами далеко ходить не требовалось: на днях сейм вторично отказался платить в казну взнос взамен отбывания воинской повинности.

Делались даже попытки рассчитать сумму, которую финляндцам следовало бы платить в казну наравне с жителями Империи. Такой расчет делали Столыпин, насчитавший более 9 млн. р.[33] и Крупенский, насчитавший 19 млн., а в другой речи – даже 21,5 млн. Покуда край ничего не платит, эта сумма ложится на 150 млн. жителей Империи, что составляет 6 к. в год лишних по расчету Столыпина и 14 или 12 к., если опираться на цифры Крупенского. «Русские крестьяне, — говорил этот оратор, — платить за финляндцев никаких оснований не имеют»[34].

В речах сторонников законопроекта не раз звучал мотив государственной необходимости. Октябрист В.К. фон Анреп призывал «прямо и открыто сказать, не робея перед либеральными тенденциями, не стесняясь общечеловеческими тенденциями о всеобщем праве, о всеобщем равенстве и справедливости, сказать, что высшая справедливость – сохранять государственные интересы прежде всего»[35]. В.М. Пуришкевич предложил в интересах силы Российского государства «удушить, уничтожить» право, существующее у «тех народностей, которые посягают на наше могущество»[36].

Милюков резюмировал идею о верховенстве государственной необходимости, изложенную сторонниками законопроекта, так: «А вы, гг., вчера в этой зале, когда приводились самые бесспорные юридические улики, в ответ на них с ваших скамей отвечали одно: «нам все равно»! И депутат Анреп сказал здесь бесстыжую речь, в которой к вашему «все равно» прибавил: а мне и в высокой степени наплевать!»[37].

Рассмотрим, как проходило постатейное чтение законопроекта.

Первоначальный проект закона, составленный комиссией Харитонова, был очень суров к Финляндии. Совет Министров смягчил этот проект, но комиссия уничтожила эти изменения и вернулась к первой редакции[38].

В частности, в проекте комиссии Харитонова перечень вопросов, подлежащих разрешению в общеимперском порядке, содержал пункты, касающиеся

  • употребления в Финляндии государственного языка (п. 4);
  • вопросы народного просвещения, собраний и союзов и печати (пп. 9, 10, 12).

Совет Министров исключил указания на государственый язык, на собрания и союзы и на печать. Оставил только народное просвещение. Комиссия Г. Думы вернула эти пункты.

Октябристы М.Я. Капустин и фон Анреп выступили против включения пп. 9, 10 и 12 в перечень. Их поддержал и октябрист Е.П. Ковалевский. Тем не менее, эти пункты были приняты.

Важнейшее значение имеют поправки, предложенные фон Анрепом.

Ст. 3 говорила о том, что изменение и дополнение перечня производится в общем законодательном порядке. Фон Анреп предложил дополнение: «единственно по почину Его Императорского Величества», что означало запрет на изменение перечня по инициативе законодательных учреждений. Это дополнение было принято при 2 и 3 чтениях.

Ст. 4 в редакции комиссии соответствует части ст. 2 правительственного законопроекта: «По предметам законодательства, указанным в п. 5 ст. 2, почин принадлежит единственно Его Императорскому Величеству».

Фон Анреп и тут внес поправку о том, чтобы распространить это условие на все 19 пунктов перечня. С поправкой фон Анрепа весь законопроект если не шел насмарку, то, по крайней мере, терял свою эффективность. Цель была в том, чтобы направить вопросы, касающиеся и Финляндии, и России, обычным законодательным порядком. Фон Анреп же предлагал поставить Монарха в корень этого порядка, от чего он переставал быть обычным.

Траектория законопроектов усложнялась, что особенно неудобно для таких вермишельных вопросов, как почта, телефоны, мореплавание и т. д. На практике, вероятно, такие вопросы оставались бы висеть в воздухе, поскольку у Монарха не хватило бы времени вносить эти мелочи лично.

Требование личного почина Монарха означало и дополнительную привилегию для Финляндии. Именно таким порядком изменялись Основные Законы Российской Империи.

Сторонники поправки фон Анрепа указывали, что возбуждение финляндских вопросов по почину Государя будет проходить более спокойным порядком, чем по почину законодательных учреждений[39].

При 2 чтении поправка фон Анрепа была отклонена большинством 102 против 78, но при 3 чтении принята.

Итак, поправки фон Анрепа о почине Его Величества приняты к ст.ст. 3 и 4, но сокращения перечня отвергнуты. Это было поражение октябристов, и октябристы возлагали вину на оппозицию, которая покинула зал заседания и не поддержала октябристов своими голосами[40].

Справедливо ли это обвинение? Против спешности голосовало 120 лиц, за снятие законопроекта с обсуждения – 116, против перехода к постатейному чтению – 105. Вероятно, зал покинуло не менее 100 членов Г. Думы. При 2 чтении для исключения п.9 не хватило 129 – 57 = 72 голоса, для принятия поправки фон Анрепа к ст.4 – 102 – 78 = 24 голоса. При 3 чтении против п.9 не хватило 119 – 70 = 49 голосов, против п.10 – 124 – 77 = 47 голосов, а поправка фон Анрепа к ст.4 была принята. Таким образом, голоса оппозиции действительно дали бы сторонникам поправок перевес.

В передовой статье «Голоса Москвы» правым рекомендовалось «избрать лидеров оппозиции почетными членами своих реакционных организаций, потому что лучших союзников им не найти»[41].

В редакции 3 чтения законопроект стал неприемлемым для части октябристов. Перед окончательным голосованием законопроекта Ю.Н. Глебов 2 от имени 19 октябристов заявил, что после отвержения поправок Г.Г. Лерхе, фон Анрепа и Капустина к ст. 2 законопроект нарушает самостоятельность Финляндии во внутренних делах, поэтому эти 19 лиц голосуют против законопроекта[42].

Однако законопроект был принят 164 голосами против 23, и Пуришкевич крикнул: «finis Finlandiae» — «конец Финляндии» (лат.)[43].

Законопроект был передан в Г. Совет из Г. Думы 31 мая 1910 г. А как раз накануне, 30 мая, особая комиссия Г. Совета по финляндскому законопроекту закончила его рассмотрение, приняв его в думской редакции[44].

В общем собрании меньшинство Г. Совета защищало поправки октябристов, проваленные в Думе. С другой стороны, правые Г. Совета выступали против поправок фон Анрепа. В результате обе стороны потерпели поражение. Законопроект был принят в думской редакции и Высочайше утвержден уже 17 июня 1910 г.

[1] См., например: Аврех А.Я. Столыпин и судьбы реформ в России. М., 1991. Бахтурина А.Ю. П.А. Столыпин и управление окраинами Российской империи // Российская история . – 2012. – №2. – С. 108-120.

[2] См., например: Кутафин О.Е. Российская автономия. М., 2006.

[3] П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы: в 2 т. – 2-е изд., стер. – М., 2011. Т.1. С.735-736.

[4] Дело по законопроекту о порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения // РГИА. Ф.1278. Оп.2. Д.1159. Л.19.

[5] Там же. Л. 20 об – 21.

[6] Там же. Л.355-384 об.

[7] Государственная дума. Третий созыв: Стенографические отчеты. Сессия третья. Часть 4. СПб., 1910. Стб. 2533. (Далее: Ст. от.)

[8] Голос Москвы. 1 мая 1910 г. №99.

[9] Дело по законопроекту о порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения // РГИА. Ф.1278. Оп.2. Д.1159. Л.430 об. – 431 об.

[10] Голос Москвы. 29 апреля 1910 г. №97.

[11] Милюков П.Н. Воспоминания. Нью-Йорк, 1955. Т.2. С.74.

[12] Ст. от. С. 3. Ч. 4. Стб. 2078, 2080.

[13] Там же. Стб. 2534.

[14] Там же. Стб. 2174.

[15] Голос Москвы. 27 мая 1910 г. №120.

[16] Ордин Ф. К. Покорение Финляндии. СПб., 1899. Т. 1.

[17] Ст. от. С. 3. Ч. 4. Стб. 2009.

[18] Там же. Стб. 2139.

[19] Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т.I. С.192-204.

[20] Ст. от. С. 3. Ч. 4. Стб. 1964-1965, 2143.

[21] Там же. Стб. 2088.

[22] Там же. Стб. 2035.

[23] Там же. Стб. 2198.

[24] Там же. Стб. 2317.

[25] Там же. Стб. 2323.

[26] Там же. Стб. 2318.

[27] Там же. Стб. 2126, 2208.

[28] Там же. Стб. 1947.

[29] Там же. Стб. 2075, 2143.

[30] Там же. Стб. 2292-2293.

[31] Там же. Стб. 2075.

[32] Там же. Стб. 2201.

[33] Там же. Стб. 2031.

[34] Там же. Стб. 2115.

[35] Там же. Стб. 2003.

[36] Там же. Стб. 2238.

[37] Там же. Стб. 2073.

[38] Там же. Стб. 2533.

[39] Там же. Стб. 2571, 2572.

[40] Голос Москвы. 27 мая 1910 г. №120.

[41] Голос Москвы. 29 мая 1910 г. №121.

[42] Ст. от. С. 3. Ч. 4. Стб. 2581.

[43] Там же. Стб. 2582.

[44] Свет. 2 июня 1911 г. №143.

Таврические чтения 2014. Актуальные проблемы парламентаризма: история и современность. Международная научная конференция, С.-Петербург, Таврический дворец, 11-12 декабря 2014 г. Сборник научных статей / Под ред. А.Б. Николаева: В 2-х частях. СПб.: Изд-во «ЭлекСис», 2015. Ч.1. С.131-140.